käsusõna Vigala kirikutorni-Vabadussõja
mälestussambal, 1933
Eesti Vabariigi põhiseaduse mõte ja sätted ning süvenev rahvastikukriis
Ettekanne Toompea Haridusseminaris Riigikogu konverentsikeskuses 30.01.2013
Jaak Uibu D.Sc.
I. Ülevaade mõistetest, hinnangutest ja algatustest
Sissejuhatus. Oleme kogunenud, et selgemaks saada suhe ehk vastastikune mõju põhiseaduse ja rahvastikukriisi vahel. Eelkõige, kas põhiseadusest on õiguslikku abi täiendavate meetmete
rakendamiseks rahvastikukriisi vastu. Sest senised pole piisavad. Teemapüstitus on vist uudne – vähemalt guugeldades päringuga põhiseadus ja rahvastikukriis või põhiseadus ja demograafiline kriis otseseid viiteid ee leia. Kui tähistati EV põhiseaduse kahekümnendat aastapäeva Kadrioru roosiaias, siis President rõõmustas, et viiendik Eesti rahvast on sündinud juba uue põhiseaduse ajal. Aga ma küsin – miks mitte neljandik!? Ja muretses, et rahvas vananeb. Nende tõsiasjade taga kumab rahvastikukriis, mida pidupäeval välja ei öeldud. Siiski ei ole Presidendi sõnavõttudes seda terminit ka muudel puhkudel. Paraku on isegi tema lükanud probleemi tulevikku. Detsembris 2012 antud intervjuus ta ütles, et aastakümnete pärast tekkivate demograafiliste probleemidega tuleks tegelda juba täna, kuid poliitikutel ei tundu olevat valmisolekut tegelda kauge tuleviku probleemidega. Siinkohal on õpetlik meenutada preester Dmitri Fetissovi hinnanguid netilehest “Vzgljad”: toimub ühiskonna ja eriti eliidi kaugenemine reaalsusest – keskendutakse teisejärgulistele küsimustele, ei osata kristlikul kombel asetada end ligimese olukorda ja kadumas on taktitunne ligimeste suhtes.
Rahvastikukriisi mõiste ja selle olemasolu tunnistamisest Eestis. Selle kriisi definitsiooni ja sisu kohta on allikaid palju, kuid Vikipeediast leiame päris adekvaatse sõnastuse: Demograafilise kriisi all mõistetakse rahvastiku demograafilist seisundit, mida iseloomustab sisemise taastepotentsiaali puudumine ja rahvastiku vananemine. Seda tajutakse kriisina eeskätt seetõttu, et see toob pikemas perspektiivis kaasa tööjõupuuduse ning töötajate suure maksukoormuse, mida saab leevendada ainult tööjõu massilise impordiga. Väikeste etnoste puhul kaasneb rahvaarvu vähenemine sel määral, et see ohustab etnose kultuuri jätkusuutlikkust. Eesti ja eestlaste olukorda on selle mõiste abil iseloomustatud alates 1990ndate aastate algusest.
Valitsuse ettekandes aastast 1998 “Eesti demograafilist situatsiooni ja arengut käsitlevad seisukohad” rõhutati demograafilise kriisi väljakujunemist. Koos Ülo Vooglaiuga olime selle ettekande koostajate hulgas. Rahva ja eluruumide viimase loenduse lõplike tulemuste alusel on eelmise, 11 aasta taguse loendusega võrreldes meie rahvaarv kahanenud enam kui 75 tuhande inimese ehk 5,5 2% võrra. 2012. aastal vähenes rahvaarv 8 tuhande inimese võrra. Niisiis on 1998. aastal valitsusele
teadvustatud rahvastikukriis vahepeal oluliselt süvenenud. Taastatud omariikluse vältel on Eesti kaotanud ühe kuuendiku oma rahvast.
Abiotsimine põhiseaduse preambulist - tagasi aastasse 2000. Et tänast teemat rahvastikukriisi ja põhiseaduse suhetest oleme käsitlenud ka varem, selle kinnituseks naaseme tagasi aastasse 2000. Seoses rahvastiku tervisliku seisundi ja demograafilise olukorra halvenemisega Eestis pöördusin 2000. a. kevadel alljärgneva küsimusega üheaegselt justiitsministri ja Tartu Ülikooli õigusteaduskonna dekaani poole: kas Eesti Vabariigi põhiseaduse preambulis määratletud omariikluse ülesanne
”... eesti rahvuse ja kultuuri säilimine läbi aegade...” kohustab valitsusasutusi eo ipso välja töötama või hankima põhimõiste”rahvastiku terviseseisund” raames hinnanguid depopulatsiooni sügavusest ja rakendama neid oma tegevuses? Kui ei, siis millise seadusandliku aktiga põhiseaduse ja põhimääruste vahelises ruumis seda kohustust kehtestada? Või tuleks vastavalt täiendada põhimäärusi?
Justiitsministeeriumist saadud vastus minu küsimusele on järgmine: ... vastavalt ”Eesti Vabariigi Põhiseaduse” preambulile peab riik tagama eesti rahvuse säilimise läbi aegade. Riik on põhiseadusega pandud ülesannete täitmise jaganud asutuste vahel ning ... rahva tervise kaitse ülesanne
riigi tasandil on antud Sotsiaalministeeriumi kanda. Rahvastiku tervise kaitset reguleerib otseselt ”Rahvatervise seadus”, mis sätestab nii Vabariigi Valitsuse, kohaliku omavalitsuse, maavanema kui avalik-õigusliku juriidilise isiku kohustused rahva tervise kaitsel. See vastus on antud jäigas vaimus
– kõik mis on tehtud, on hästi tehtud ja on piisav. Juhin tähelepanu, et ametnik vastab antud juhul sättepõhiselt ja üldse mitte mõttepõhiselt.
Tartu Ülikooli õigusteaduskonnas jurist Meris Sillaotsa koostatud vastus on preambuli õigusjõu suhtes ettevaatlik: ... Loomulikult tuleb Eesti Vabariigi Põhiseaduse preambulis sisalduvasse suhtuda täie tõsiduse ja vastutustundega. Küsimus, mille Teie oma kirjas olete tõstatanud, puudutab preambuli mõtte avamist. Kaldun arvama, et põhiseaduse preambul ei anna täpseid ettekirjutusi nende abinõude kohta, mida valitsusasutused peaksid kasutusele võtma eesti rahvuse ja kultuuri säilitamiseks. Mõistetavalt on
võimalik seaduse tasemel kohustada valitsusasutusi ühtedeks või teisteks toiminguteks, sealhulgas ka tervisekaitse valdkonnas. Samuti võib sellekohane initsiatiiv tulla valitsusasutustelt enestelt. Kindlasti on võimalik vastu võtta täiendavaid seadusi, mis puudutavad rahvastiku terviseseisundi küsimusi. Selleks tuleb aga kasutada demokraatlikke vahendeid. Teie mure vääriks võib-olla edastamist mõnele Riigikogu liikmele. Minu meelest on vastus üsna mõttepõhine.
Kuidas on täidetud Eesti Vabariigi põhiülesanne? Rahvastikusündmused Eestis ja maailmas käivad oma rada ega hooli nähtavasti seadusandlusest. Küll on meil õigus küsida, kuidas on täidetud Eesti rahvuse säilimine kui riigi põhieesmärk ja püsiva iseloomuga ülesanne? Ja õigus on küsida, miks 3 me ei kohta valitsusasutustes selle küsimuse sõnaselget püstitamist? Rahvastikustatistika andmestik, depopulatsioon ja rahvastikukriisi ilmingud kinnitavad, et hoolimata hiilgavatest saavutustes paljudel rinnetel on Eesti Vabariigi Põhiseaduses fikseeritud põhiülesanne täidetud mitterahuldavalt. Seda näitas juba jooksev rahvastikustatistika, eriti aga rahvaloenduste andmestik.
Mis saab edasi? Sajad ametnikud mõtlevad ja sajad tuhanded inimesed mõtlevad ka. Mõtteid koguneb palju, osa saadetakse Jääkeldrisse jahtuma. Tänasel seminaril püüame piirduda õigusvaldkonna vahenditega. Eeskujuks ja julgustuseks võiks olla kakskümmend viis aastat tagasi käivitatud õiguslike vahendite otsimine haakimaks endid lahti N. Liidust.
EV tänane põhiseadus on üsna hästi õnnestunud. Seda kinnitab riigi ülesehitamise kogemus. Paraku kõrgeima riigivõimu kandja võimalused on seal ahtad – rahvaalgatus põhiseaduses puudub. Riigikohtu esimees Märt Rask oma ettekandes kohtunike foorumil 2007 ütles, et põhiseaduse preambulis on sätestatud meie omariikluse põhieesmärgid ja preambul on printsiipide kogumina kogu põhiseaduse ja õigussüsteemi tõlgendamise võti. Veel ütles Märt Rask kohtunikele, et põhiseaduse vaim ei mahu põhiseaduse normidesse, teksti ega sõnadesse. See on hoopis laiem arusaam ideedest ja väärtustest, mis suunavad ja juhivad ühiselu korraldust, kujundavad moraali ja poliitikat lähtudes tavadest, traditsioonidest ja tervest mõistusest. Põhiseadus on vaimule üksnes tekstiline tugi.... Põhiseaduse vaimu pole võimalik defineerida,
küll aga on seda võimalik tajuda läbi õigluse mõõdupuu, seades riigi ees esikohale inimese. Ka Lennart Meri armastas rääkida põhiseaduse vaimust. Kahtlemata kaunis sõnapaar. Paraku Eesti seadused seda mõistet ei kasuta. Küll on juridica terminiks põhiseaduse mõte.
Põhiseaduse sättest ja mõttest saame selguse PS kommenteeritud väljaandest, täpsemalt peatükist “Kohus”. Sätte- ja mõtteklausel kokku hõlmavad kogu põhiseaduse. PS säte tähendab PS teksti. Vastuolu PS sättega tähendab niisiis vastuolu PS teksti, selle sõnastusega. Laiem kasutusala on mõtteklauslil. „Vastuolus PS mõttega” tähendab vastuolu mõne PS sätte taga oleva PS aluspõhimõttega. Mõtteklausel tõstab esile, et PS ei koosne üksnes kirjatähest, vaid hõlmab ka ühiskonna põhiväärtused, millel rajaneb valdav enamik PS sätetest. Mõtteklausel viitab PS tõlgendamise vajadusele, sest mõtte väljaselgitamiseks on vaja tõlgendada.
Kuidas on olukord seaduste täitmise ja vastutusega? Viis aastat pärast PS kehtestamist ütles austatud ja hinnatud riigikontrolör Hindrek Meri: : ... seaduste täitmise üle kontroll kas puudub või on juhuslik. Seaduste olemasolust jääb väheseks, riigi tunnuseks on seaduste järgimine ja seda kõigi poolt... Õigusaktides püütakse vältida sõna vastutus. Riigikontroll on pidevalt pöördunud Riigikogu ja Valitsuse poole
ettepanekutega kehtestada ametnike vastutus. Kõik on justkui nõus, aga midagi ei sünni. Vastutus hajub. Sedasama ütles ka Ülo Vooglaid ajalehes Nädaline 1999. a. septembris ilmunud intervjuus: On täiesti lootusetu saavutada ühiskondlikus regulatsioonis mingeid tulemusi, kui ei ole fikseeritud vastutus... Vastutamatuse tingimustes ei ole võimalik normaalset ühiskonnaelu korraldada.
Edasi, aastal 2009 riigikontrolör Mihkel Oviir Riigikogus: Selle eest, et meie ühiskond võimalikult kiiresti mahajäämuse oma arengus tasa teeks, lasub vastutus nii siin saalis istujatel kui ka kõigil kodanikel. Tahaksin rõhutada meie kõigi, aga eriti just teie vastutust vastustundliku, populismivaba
valitsemise kujundamisel. See on minu silmis parlamendi liikmete missioon.
Rahvastikuprobleeme oleme käsitlenud Toompea Haridusseminaris alates selle asutamisest 1996. aastal. Ilma seminaris aset leidnud aruteludeta poleks olnud võimalik rahvusteavikuna kataloogitud väljaande “Eesti rahvastiku tervis XXI sajandi künnisel” ilmumine. Juba selle kaanepilt – alt ahenenud rahvastikupüramiid – teavitas kujunenud rahvastikukriisist. Põhiseaduslik eesmärk rahvuse säilimisest on alati innustanud ja õigustanud meie seminari tegevust, aga seoses inimkaotusi käsitleva artikli blokeerimisega Postimehe toimetuses tõstatus teravalt põhiseaduse ja eriti selle preambuli õigusjõu temaatika.Vallandus sellekohane arutelu ja kirjavahetus, kus rakendasime sokraatilist meetodit – küsimused ja
ettepanekud institutsioonidele nende vastutusalas.
Esimese osa kokkuvõtteks: põhiseaduse kehtimise ajal on depopulatsioon Eestis süvenenud
hoolimata sellesse kirjutatud riigi põhieesmärgist. Põhiseaduse ebapiisav toime rahvastikuprotsessidesse võib olla kaudselt mõjutatud rahvaalgatust toetavate sätete väljajäämisest, samuti põhiseaduse
õigusjõu alarakendamisest.
II. Teemakohaste küsimuste püstitamine Riigikogule
* Rahvastikukriisi süvenemine näitab, et senised abinõud kriisi peatamiseks pole olnud piisavad. Sellekohaseid selgeid seisukohavõtte pole kahjuks teada ka nende institutsioonide poolt, kellele on pandud põhiseaduse järelvalve. Kohustuste ja ebakohtade rohkuse puhul on varju jäänud Eesti Vabariigi põhieesmärgi täitmine: tagada eesti rahvuse ja kultuuri säilimine läbi aegade. Kas globaliseerimisajastul on selle tahtmine liiast? Kus on selle maksiimi juured? Need ulatuvad valgustusajastusse, millele viitab auväärt Max Jakobson: Herder oli kultuurinatsionalist, kes väitis, et igal keelel ja kultuuril on omaette väärtus. See kehtib ka täna. Rahvuse säilimise idee kannab rahvuslikherderlikku mõtteviisi ja teiste rahvuste jaoks tasakaalustab preambulis seda kantiaanlik-vabariiklik
mõtteviis – vabadus, õiglus, õigus. Mõlemad Euroopa vaimusuurused on jätnud oma jälje Eesti põhiseadusesse. Paraku vastatakse Riigikogu komisjonides rahvastikukriisi märgukirjadele kas “võetud teatavaks” või rõhutatakse, et komisjonid või täiskogu on neid asju juba arutanud. Seni ei ole teada juhust, kus märgukirja põhjal oleks midagi alustatud või muudetud. Vajame rahvastikukriisi kohta Riigikogu seisukohta.
* Rahvastikuteaduses kohtame sageli seisukohta, et rahvastikuprotsessid on jäigad ja mittejuhitavad. Näiteks Reutersi blogis leiame professionaalse ülevaate pealkirjaga “Demograafia kui saatus”. Meie põhiseaduse preambul on teist meelt – selle fraas rahvuse säilimisest eeldab rahvastikuprotsesside juhitavust. Võtmeprintsiibid annab Ülo Vooglaid: Esiteks: Ürgsete sidemete katkemine (inimese side maaga, merega, tööga, koduga) võib viia ka teiste oluliste sidemete lõhkumisele. Teiseks: Ühiskondlike protsesside teatava juhitavuse põhimõte. Mis on Riigikogu seisukoht?
Kui rahvastikuprotsessid on juhitavad, siis vajavad need tarka ja tulemuslikku sekkumist.
* Eesti Vabariigi põhiülesanne – rahvuse säilimine – on tänaseks täidetud mitterahuldavalt. Kui EV põhiseaduse ekspertiisikomisjoni lõpparuanne aastast 1998 kinnitab, et riiklike eesmärkide ja ülesannete täitmine on eelkõige adresseeritud seadusandjale, siis initsiatiiv rahvastikukriisist üle
saamiseks peaks tulenema eeskätt Riigikogust. Tsiteerime veel nimetatud lõpparuannet: Tegemist on seadusandja kohustusega kujundada välja ja sisustada efektiivsed vahendid vastavate eesmärkide saavutamiseks. Kas rahvastikukriisi leevendamise üldise korralduse kavandamine on eeskätt
Riigikogu ülesanne?
* Põhiseaduse preambulil on juriidiline kaal ja normatiivne iseloom. Selles määratletud ülesanded ja nende täitmise järelvalve korraldus on adresseeritud eelkõige seadusandjale. Põhiseadust käsitletakse kui üldkehtivat seadusakti, kuid osa asjatundjad ei tunnista seda üldkehtivust või leiavad, et see ei laiene näiteks eraõiguslikule meediale ja kirjutavale ajakirjanikule. Mis on õige? Pöördusime Õiguskantsleri poole seoses ajalehe Postimees toimetuse keeldumisega avaldada kaastöö demograafilise kriisi tekkimisest Eestis üheksakümnendatel aastatel. Palusime õiguskantsleri seisukohta – kas Postimehe toimetuse tegevus avaldamisest keeldumisel ja selles sisalduva info blokeerimisel vastab
EV põhiseaduse sätetele ja vaimule (termini valikul tuginesin Riigikohtu esimehe sõnapruugile). Meile vastati, et selles pöördumises “ei nähtu asjaolusid, mida õiguskantsler saaks vastavalt oma pädevusele lahendada”. Seejärel pöördusime Põhiseadusliku Assamblee liikmete poole kahe
küsimusega. Esiteks, sama küsimus mis õiguskantslerile – kas Postimehe toimetuse tegevus vastab EV põhiseaduse sätetele ja vaimule? Teiseks – kas põhiseaduses on midagi olulist puudu või näib õiguskantsleril puuduvat piisav tahe ja oskus rahvuse säilimise nimel põhiseadust rakendada? PA
kaheksast vastanud liikmest arvasid kuus, et Postimehe tegevus vastab ja kaks arvasid, et ei vasta põhiseaduse sätetele ja vaimule. Üks vastas, et põhiseadusel pole midagi puudu ja teine leidis, et rahvaalgatus on põhiseaduses täiesti puudu. Pooled leidsid, et õiguskantsleril pole õigust sekkuda eraõigusliku ajalehe tegevusse. Juhiti tähelepanu sellele, et preambulist otsitakse enamat kui sinna on kirja pandud. Aga Eesti rahvuse säilimine on seal kirjas, olgugi et sattus preambulisse pooljuhulikult.
See juhtus põhiseaduse koostamise viimases lõpus, kui Kaido Kama tegi Assambleele teatavaks Võrumaa metsavenna ja Eesti Kongressi liikme Alfred Käärmanni ettepaneku. See raiutigi põhiseadusse. Aga määramatus kestab. Mis on Riigikogu seisukoht – kas põhiseadus on ülimuslik
eraõigusliku meedia regulatsioonide suhtes või mitte?
* Kevadel 2012 teatas Riigikogu sotsiaalkomisjoni esimees Margus Tsahkna, et kogu seadusandlus tuleks demograafia seisukohast üle vaadata. Seda eesmärki aitaks teenida Toompea Haridusseminari kirjas Riigikogu komisjonidele ja fraktsioonidele tehtud ettepanek – Õiguskantsleri ettekanne Riigikogule teemal "Demograafiline kriis Eestis kui väljakutse seadusandlusele ja rahvastikupoliitikale". Ettepanek taotleda õiguskantslerilt ülalnimetatud ettekannet ei ole seni leidnud toetust Riigikogu põhiseadus-, sotsiaal- ja kultuurikomisjonide poolt. Siiski laekus edusoov kultuuriminister Rein Langilt ja EV President jagas oma vastuses meie muret riigi ja rahva kestvuse ning elujõu pärast. Riigikogu komisjonide kirjavastustes teatatakse, et õiguskantsler on oma tegevuses sõltumatu ametiisik. Õiguskantsleri seaduse paragrahv 1 lg 2 sätestab: ”Õiguskantsler analüüsib (...) riigiasutuste töö kohta talle tehtud ettepanekuid ja esitab vajadusel korral Riigikogule ettekande”. Niisiis pole õiguskantsler ettepanekute suhtes ühtigi immuunne, kui Riigikogu vaid pöörduks. Pealegi – kui õiguskantsleril on otsene kohustus teostada põhiseaduslikku järelvalvet, kuidas on siis mõeldav, et tal pole kohustust teostada järelvalvet EV põhiülesande täitmise üle?! Niisiis – kas toetatakse ettepanekut paluda õiguskantslerilt nimetatud ettekannet Riigikogule? Midagi muud?
III. Ettepanekud seadusandja pädevuses olevatest meetmetest:
* Õiguskantsleri ettekanne/aruanne, mida eepool käsitlesime;
* Riigikogu rahvastikukomisjoni moodustamine (analoogia riigikaitsekomisjoniga);
* Rahvastikuseminari käivitamine Riigikogu liikmetele ja nõunikele Riigikogus;
* Rahvastikuministri portfelli taastamine;
* Olulise tähtsusega riiklike küsimuste aruteludele sätestada teaduslikul alusel ettevalmistus- ja
otsustamiskohustus;
* Märgukirjale ja selgitustaotlusela vastamise seadust täiendada sättega sisulise vastamise
kohustusest;
* Teadusprioriteetide korrastamisel ennistada tänases ülikooliseaduses 1937. aasta ülikoolide
seaduse paragrahv 2 säte edendada üldist ja eriti eesti maad ja rahvast käsitlevat teadust.
Suur tänu kuulamast ja kaasa mõtlemast!
Eesti talurahvas 19.saj. ERM-i kogu
